گزارش هم‌میهن از لایحه پرحاشیه اعطای سند مالکیت رودخانه‌ها به وزارت نیرو

منصوره محمدی

خبرنگار اجتماعی

حقوق‌دانان حوزه محیط‌زیست و کارشناسان آب از نگرانی واگذاری عرصه رودخانه‌های کشور به اشخاص و نهادهای خصوصی در صورت تصویب لایحه حفاظت از رودخانه‌ها، اعلام نگرانی می‌کنند. حفاظت از رودخانه‌ها و حریم‌ آنها، جلوگیری از سیل و تخریب‌های گسترده، بهانه‌هایی بودند تا وزارت نیرو و وزارت کشور، به فکر تدوین لایحه‌ای باشند که بر اساس آن، سند مالکیت رودخانه‌ها را به‌نام کنند. تا پیش از این نیز تعیین حریم رودخانه‌ها با وزارت نیرو بود. براساس قانون، وزارت نیرو موظف به تعیین حریم برای بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها و برکه‌های طبیعی است، هرچند در عمل این وظیفه مهم به‌درستی انجام نشده است. پس از جاری‌شدن سیل سال ۹۸ در شمال و جنوب کشور اما انتقادهای فراوانی به وزارت نیرو به دلیل تعیین نکردن بستر و حریم رودخانه‌ها وارد شد؛ اتفاقی که در ادامه در سیل مردادماه ۱۴۰۱ تهران و فیروزکوه نیز تکرار شد و منجر به مرگ گروه دیگری شد.
حالا این وزارتخانه که متولی آب در کشور است، قصد دارد سند مالکیت داشته باشد تا بهتر و بیشتر از میراث آب در رودخانه‌ها و انهار حفاظت کند و جلوی سیلاب‌ها را بگیرد. این لایحه نیز مثل قانون تعیین حریم رودخانه‌ها به پیشنهاد وزارت نیرو در دستور کار دولت و مجلس قرار گرفته است و مهرماه امسال پس از تصویب در هیئت‌وزیران به مجلس ارسال شد. اما پس از ارسال این لایحه به مجلس، موج انتقادها به آن از سوی کارشناسان محیط‌زیست و کارشناسان حوزه آب بالا گرفت، تا جایی که جمعی از کنشگران منابع طبیعی و محیط‌زیست در اعتراض به این لایحه بیانیه‌ای صادر کردند. آنها در این بیانیه، قاطعانه خواهان رد این لایحه و پیگیری طرح تحقیق و تفحص از وزارت نیرو شدند چون معتقد بودند ویرانی این سرزمین، نتیجه تصمیمات این افراد است. آنها در بخش دیگری از این بیانیه با انتقاد از سکوت سازمان منابع طبیعی اعلام کردند، همانطور که پیش‌تر به وزارت نیرو اجازه ندادند به‌نام «اصلاح قانون توزیع عادلانه آب» رودخانه‌های کشور را مالک شود، برای تصویب نشدن این لایحه هم تلاش خواهند کرد.
عباسعلی نوبخت که آن زمان سرپرست سازمان منابع طبیعی بود، با ارسال نامه‌ای به رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، به صدور سند مالکیت رودخانه‌ها برای وزارت نیرو اعتراض کرد. او در این نامه تاکید کرد که صدور سند مالکیت به‌نام این وزارتخانه به دلایل مستندات قانونی و توجیهات فنی، اقدام گسترش پدیده شوم زمین‌خواری نسبت به اراضی ملی کشور (حفظ انفال) را فراهم خواهد آورد.
در مقدمه توجیهی این لایحه آمده است که این لایحه با توجه به شدت، مدت و وسعت بارش‌های رخ‌داده در چند سال اخیر و بروز سیلاب‌های مهیب که خسارات سنگینی به همراه داشت، همچنین ضعف قوانین در نحوه واگذاری مسئولیت‌ها به دستگاه‌های متولی و اشخاص و نیز عدم‌ضمانت‌های اجرایی لازم در برخورد با متخلفان و به‌منظور تقویت پشتوانه‌های قانونی در مدیریت و مهار سیلاب‌ها، حفاظت از رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل تدوین شده است.
براساس ماده دو این لایحه، «بستر تمام نهرهای طبیعی، رودخانه‌ها، مسیل‌ها و سایر منابع و مجاری طبیعی آب‌های سطحی اعم از اینکه داخل محدوده شهر یا خارج از آن باشد، از مشترکات و در مالکیت حکومت جمهوری اسلامی ایران است که قابل تملک خصوصی، فروش یا وقف نیست و حفاظت از این منابع، وفق مفاد این قانون به وزارت نیرو محول می‌شود. مفاد این ماده نافی وظایف قانونی سایر دستگاه‌ها نیست.» همچنین در ماده سه، تشخیص و تعیین پهنای حریم بستر و حریم کمی نهرهای طبیعی، رودخانه‌ها، مسیل‌ها و سایر منابع آب سطحی، به استثنای حریم و حدود اراضی مستحدث و ساحلی، با توجه به آمار آب‌شناسی، داغ‌آب و اصول فنی مهندسی آب ابلاغی وزارت نیرو و بدون رعایت اثر ساختمان تاسیسات آبی و با لحاظ شرایط طبیعی و بر مبنای دوره بازگشت 25‌ساله برعهده وزارت نیرو است.
البته در این لایحه، وظایفی نیز برای سازمان محیط‌زیست در نظر گرفته شده است، درواقع وزارت نیرو تعیین حریم کمی و مالکیت را عهده‌دار خواهد بود و سازمان محیط‌زیست، حفاظت حریم کیفی و حفظ زیست‌بوم مذکور در ماده سه برعهده سازمان محیط‌زیست خواهد بود که این سازمان نیز با همکاری با وزارت نیرو، باید دستورالعمل نحوه تعیین حریم کیفی را تعیین کند.
یکی از انتقادهای فراگیر به این لایحه، ناتوانی وزارت نیرو در سال‌های اخیر در جلوگیری از وقوع سیلاب‌ها به‌ویژه در بستر و حریم رودخانه‌ها بوده است، از سال ۹۵ تا سال ۱۴۰۱ کشور ما به صورت پیوسته درگیر سیلاب‌هایی بوده که خسارت‌های مالی و جانی به همراه داشته است، از سیل دی‌ماه سال ۹۵ در سیستان و بلوچستان گرفته تا سیل فروردین‌ماه ۹۶ در شمال غرب ایران، سیل مردادماه ۹۷ در شمال شرق، سیل بهار ۹۸ در استان‌های شمالی، شیراز و استان‌های غربی و سیل ۱۴۰۱ در تهران و فیروزکوه، همه از مواردی است که در آنها انتقادهای جدی به تغییر کاربری اراضی در بستر و حریم رودخانه‌ها مطرح شده است. هرچند این لایحه مخالفان و موافقانی دارد، اما نگرانی اصلی هر دو دسته، ضعف در اجرای قوانین و خطر از دست رفتن سرمایه‌هایی است که متعلق به همه مردم ایران است.

واگذاری دولتی مالکیت رودخانه نادرست است

یک کارشناس آب در گفت‌وگو با روزنامه هم‌میهن، واگذاری دولتی مالکیت رودخانه‌ها را نادرست می‌داند: «اگر روزی آب را به‌عنوان انفال قرار نداده بودند، وضعیت ما بهتر بود. از زمانی که آب انفال شده، حافظ پهنه‌های آبی دولت است درحالی‌که دولت ظرفیت نهادی برای حفاظت از آب‌های کشور را ندارد. برای مثال یک میلیون هکتار زمین تصرفی داریم و منابع طبیعی نتوانسته از امانتی که در دست آن است نگهداری کند. ۴۰۰هزار حلقه چاه غیرمجاز داریم و اگر این آب انفال نبود و جزو مشترکات محسوب می‌شد، شخصیت حقیقی برای دفاع از آن وجود داشت. این چاه‌های غیرمجاز دشت‌های ممنوعه ما را تبدیل به مناطق بحرانی کرده است. درحالی‌که اگر تشکلی صاحب آن دشت بود، اجازه حفر چاه غیرمجاز را نمی‌داد، اما الان دولت برای هر کدام از این چاه‌های غیرمجاز دلیل‌تراشی می‌کند و حتی مجوزی برای چاه‌هایی می‌دهد که ماهیتا غیرمجازند.» او تاکید دارد دولت ظرفیت نهادی برای حفاظت از پهنه‌های آبی و درواقع سرمایه‌ای که در اختیارش است را ندارد و وقتی از این قدرت برخوردار نیست، با راه‌های مختلف سند مالکیت رودخانه نیز به فروش می‌رسد.
پیگیری هم‌میهن برای دریافت نظری از سوی سازمان حفاظت محیط‌زیست تا زمان تدوین این گزارش، به دریافت نظر گروه منابع آب و پایش تالاب‌های سازمان منجر شد. صدیقه مدرس طباطبایی، رئیس گروه منابع آب و پایش تالاب‌های سازمان محیط‌زیست در گفت‌وگو با هم‌میهن درباره این لایحه می‌گوید، هرکدام از بخش‌های سازمان نظرات متفاوت خود را درباره این لایحه اعلام کرده‌اند و آنچه ازسوی گروه منابع آب و پایش تالاب‌ها مطرح شد، مربوط به یک بند از این گزارش بود که چون درباره آب‌های سطحی صحبت شده بود، نظر ما این بود که رودخانه‌های حفاظت‌شده و تالاب‌ها با توجه به اینکه قانون خاص خود را دارند از ماده دوم مستثنی شوند. او درباره قوانین مربوط به این مناطق می‌گوید، ما قانون حفاظت و احیای تالاب‌ها را داریم و رودخانه‌های حفاظت‌شده نیز مصوبه سال ۱۳۴۶ را دارند و حفاظت‌شده اعلام شدند. البته ما نظرات خود را بر مبنای داده‌های ارائه‌شده در سال ۱۴۰۰ مطرح کردیم.

رودخانه‌ها مصون نیستند

اما نگرانی بزرگ‌تری که این روزها کارشناسان و متخصصان به آن اشاره می‌کنند، مصونیت نداشتن رودخانه‌های کشور با واگذاری حق مالکیت آنها به وزارت نیرو است، این نگرانی به‌ویژه در روزهای اخیر که لیست اولیه اموال طرح مولدسازی منتشر شده، شدت گرفته است. لیستی که در آن واگذاری مدرسه خیریه، کتابخانه و خوابگاه دانشجویی هم به‌چشم می‌خورد. روزنامه دنیای اقتصاد در گزارشی به بررسی اموال اولیه‌ای که در این لیست قرار گرفته‌اند، پرداخته و در گزارش خود نوشته است: «آنچه در سامانه مربوطه فهرست شده است، نشان می‌دهد صرف‌نظر از برخی ساختمان‌های ستادی یا املاک مسکونی و نظایر آن که به‌درستی در این فهرست گنجانده شده، تعداد زیادی قطعه زمین با کاربری سبز در این فهرست وجود دارد که هریک از آنها وسعتی از هزار تا بعضا چندصدهزار مترمربع دارند. زمین‌هایی که به‌صراحت با عنوان «زراعتی»، «مزروعی»، «جنگل» و «باغ» برای فروش عرضه شده و این درحالی‌است که وزارت جهاد کشاورزی متولی اصلی حراست از این قبیل زمین‌ها در دولت محسوب می‌شود.»
یک کارشناس حقوق محیط‌زیست که خواسته است تا نامی از او در این گزارش ذکر نشود، در گفت‌وگو با هم‌میهن درباره این لایحه توضیحاتی می‌دهد. او ابتدا با اشاره به اصل ۴۵ قانون اساسی می‌گوید: «ثروت‌های عمومی ازقبیل زمین‌های موات یا رهاشده ازقبیل معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی ازجمله کوه‌ها، جنگل‌ها و غیره که از قاصبین مسترد می‌شود، در اختیار حکومت اسلامی است و بر اساس مصالح عامه باید نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هریک از اینها را قانون معین می‌کند. از سویی ماده ۲۷ قانون مدنی می‌گوید، اموالی که ملک اشخاص نیست همانند رودخانه، آنها را مطابق مقررات مندرج در این قانون و قوانین مخصوصه مربوط به هر یک از اقسام مختلف آنها تملک کرده یا استفاده کنند مباهات نامیده می‌شود. یعنی هر کسی می‌تواند از آنها استفاده کند، اگر کسی از رودخانه صید کرد، آن صید متعلق به اوست. اما این مبنای فقهی دارد و مبنای حقوق عمومی ندارد. از دهه40 که شروع به مقررات‌گذاری برای اموال عمومی که امروز به اسم محیط‌زیست می‌شناسیم کردند، این وضعیت متزلزل شد، یعنی من نمی‌توانم خودم در زمینی درخت بکارم و بگویم چون من درخت کاشتم متعلق به من است یا شکار کنم و بگویم شکار برای من است. همه اینها اکنون قانونمند هستند.»
او در ادامه واگذاری مالکیت رودخانه‌ها به یک مجموعه خاص را هم خوب، هم بد می‌داند: «درباره مالکیت رودخانه‌ها به یک مجموعه خاص همچون وزارت نیرو، یک مسئله بزرگ این است که ما متولی نداریم، آلودگی هوای تهران متولی مشخصی دارد؟ اینکه مشخصا کاری را به مجموعه‌ای واگذار کنند بسیار عالی است و از این به بعد وزارت نیرو موظف است نسبت به حریم آب‌ها و رودخانه‌ها حساس باشد؛ کاری که تا الان نیز تا حد زیادی انجام می‌داد اما تاکنون بیشتر به واسطه دستور قضایی تصرف‌ها انجام می‌شد.»
این کارشناس حقوق محیط‌زیست در واکنش به اینکه بسیاری معتقدند تاکنون این وزارتخانه متولی خوبی در زمینه حفاظت از عرصه‌های آبی نبوده است، می‌گوید: «اینکه وزارت نیرو حساس نبوده دلیل بزرگ‌تری دارد که نیازمند یک قانون بوده است تا به این وزارتخانه اجازه دهد مستقلا وارد ماجرا شود یا باید منتظر نظر دادستانی بشود. در ماجرای سیلاب‌ها و ساخت‌وساز در حریم رسما وزارت نیرو کاره‌ای نیست، مگر اینکه اجازه قضایی داشته باشد و از این زمین‌ها سلب مالکیت کند. اینکه یک نهاد مشخص مسئولیت کار را دست بگیرد، یک حسن بزرگ دارد که دیگر مشخص است مسئول کیست و دستگاه‌ها مسئولیت‌های خود را به گردن دیگری نمی‌اندازند، اما اینکه این نهاد کدام باشد مهم است.»
او توضیح می‌دهد که مدیریت آب‌های جاری و تحت‌الارضی با وزارت نیرو است و زور این وزارتخانه خیلی بیشتر از سازمان محیط‌زیست است و معتقد است، دیگر نهادها قدرت کافی برای صیانت از رودخانه‌ها حداقل روی کاغذ را ندارند: «الان اگر مالکیت رودخانه‌ها را به سازمان محیط‌زیست، منابع طبیعی، جهاد کشاورزی یا هر سازمان تخصصی محیط‌زیستی واگذار کنند، قدرت کافی را ندارند. برای مثال اگر این مسئولیت به سازمان محیط‌زیست واگذار شود، حرف این سازمان برای هیچ نهادی خریدار ندارد. اینها واقعیت‌های عملیاتی است که وزارت نیرو توان، قدرت و نیروی انسانی کافی برای اجرای قانون را دارد. همانگونه که در مورد چاه‌ها در 10سال گذشته، تا حد قابل‌قبولی این کار را انجام داده است. از سوی دیگر با این لایحه یک نهادی هست که زمانی که رودخانه‌ای تصرف می‌شود، شما می‌توانید به آن مراجعه کنید و مطالبه‌گری کنید و این بی‌سر و سامانی که الان وجود دارد، با این قانون تا حدی اصلاح می‌شود.» این کارشناس حقوق محیط‌زیست در ادامه در پاسخ به اینکه برای اینکه وزارت نیرو از موقعیتی که در اختیارش قرار می‌گیرد، سوءاستفاده نکند، چه باید کرد؟ به قانونی که بازوی اجرایی مناسبی ندارد، اشاره می‌کند؛ اصل ۴۴ قانون اساسی که به عقیده فعالان محیط‌زیست، برداشت غلط از این اصل، منجر به دور زدن قانون از سوی وزارت نیرو و دریافت اسناد رودخانه‌ها شد. محمد الموتی، دبیر شبکه تشکل‌های محیط‌زیست و منابع طبیعی کشور در گفت‌وگو با رسانه‌ها درباره پشت پرده این لایحه به سابقه تاریخی اجرای اصل ۴۴ اشاره و اعلام کرد: «از یک دهه گذشته به این سو، شرکت‌های مادرتخصصی وزارت نیرو وقتی در راستای اصل ۴۴ قانون اساسی به سمت خصوصی‌سازی رفتند، می‌خواستند عرصه‌هایی را داشته باشند که در زمان خصوصی‌سازی دارایی و مایملک آنها باشد. این بود که در سال ۹۴ با سازمان جنگل‌ها درباره موضوع کاداستر یا حدنگار تفاهم کردند و با سوء‌استفاده از این تفاهم‌نامه، اسناد رودخانه‌ها را به‌نام خود زدند. ما بسیار مقابله کردیم و تا دیوان عدالت هم رفتیم اما لابی‌ها تا آنجا ادامه داشت و برنده شدند. درواقع با سند زدن انفال، اموال ملی و عمومی به اموال دولتی تبدیل شد و به‌نام شرکت‌های آب منطقه‌ای در آمد.»
این کارشناس حقوق محیط‌زیست نیز درباره این اصل از یک نگرانی مهم سخن می‌گوید: «اصل ۴۴ قانون اساسی بسیار صریح و روشن به این موضوع ورود کرده و منع کرده است که دولت هرگونه صنایع بزرگ و مادر را بخواهد به بخش خصوصی واگذار کند. بر مبنای این لایحه مالکیت به رودخانه‌ها دست وزارت نیرو می‌افتد و قانون سازمان ثبت و اسناد املاک را موظف کرده است که برای همه‌ املاک کشور نقشه‌های کاداستری تعریف کند و به آنها سند دهد. در مورد رودخانه‌ها، سند مالکیت آنها را براساس اصل ۴۵ قانون اساسی، به وزارت نیرو به‌عنوان بازوی اجرایی دولت در زمینه آب این مالکیت را می‌دهد، اما اگر زمانی ببینیم که وزارت نیرو در غالب خصوصی‌سازی مانند مولدسازی نیمی از رود کارون، بستر و حریم آن‌را به شرکتی واگذار کرد، چه‌کار می‌شود کرد؟ درمجموع این اقدام خوبی است چراکه نظم دادن به یک بی‌نظمی مطلق است. اما ما در یک ساختار سیاسی، اقتصادی زندگی می‌کنیم که هیچ حد و مرزی برای خود قائل نیست. اگر روزی فرضا سفیدرود فروخته شد، امکان دفاع از آن چگونه فراهم است؟ ما در یک موقعیت بر مدار حقوق زندگی نمی‌کنیم و من به اجرای این لایحه و واگذاری سند مالکیت به وزارت نیرو خیلی خوش‌بین نیستم. چه تضمینی وجود دارد که این عرصه‌ها مورد بهره‌برداری شخصی قرار نگیرد، زمانی که موجودیت قانونی وجود ندارد؟ زمانی که ملک موقوفه را می‌فروشند و نظارتی وجود ندارد، چه تضمینی وجود دارد که این عرصه‌ها به فروش نرسند؟»

به وزارت نیرو ربطی ندارد

اسدالله شهبازی الموتی، کارشناس حوزه آب نیز در گفت‌وگو با هم‌میهن درباره اجرانشدن قانون از سوی نهادهای دولتی اشاره می‌کند و می‌گوید: «ازجمله وظایفی که برای وزارتخانه‌ها در نظر گرفته می‌شود، موضوع آب متعلق به وزارت نیرو است. اینکه قانون به درستی اجرا نمی‌شود به یک نگاه عمومی در سطح ملی ارتباط پیدا می‌کند. بنابراین به وزارت نیرو درواقع ارتباطی ندارد و به هر وزارتخانه‌ دیگری هم واگذار شود همین است چراکه مجریان قانون، قانون را به‌درستی اجرا نمی‌کنند.»
او معتقد است، با توجه به اینکه سابقه وزارت نیرو مشخص است، در این لایحه نکات فنی تاثیرگذار و تعیین کننده نیست و عوامل دیگری مطرح است: «برخی لابی‌ها در تدوین این دست لوایح مطرح می‌شود و شاید نتوان تنها یک وزارتخانه را مقصر در نظر گرفت. درنتیجه نباید از این منظر به آن نگاه کرد که وزارت نیرو کار را به‌خوبی پیش نمی‌برد و به سازمان دیگری مسئولیت را واگذار کنیم و آن سازمان کار را به‌خوبی مدیریت می‌کند. الان هم تعیین حریم رودخانه‌ها با وزارت نیرو است اما آنچه می‌بینیم با وجود آنکه در بسیاری از حریم‌ها اجازه ساخت‌وساز وجود ندارد، اما باز هم این اتفاق رخ می‌دهد. اگر بنا احداث می‌شود، نه به‌خاطر مخالفت قانونی بلکه به دلایل دیگری است که احداث می‌شود و قانون حریف آنها نیست. اگر محیط‌زیست هم باشد همین است و درواقع خلأ ما خلأ قانونی است که به‌درستی توسط افراد اجرا نمی‌شود.»
او در واکنش به اینکه نگرانی دیگری درباره طرح مولدسازی از سوی حقوق‌دانان محیط‌زیست وجود دارد که اگر سند مالکیت به‌نام وزارت نیرو باشد، فروش رودخانه‌ها به‌عنوان اموال این وزارتخانه نیز مطرح شده است، می‌گوید: «خطر این طرح از آن جهت است که تصمیم‌گیری را به مجموعه‌ای ارجاع داده‌اند و آنها را از هرگونه بازخواست و پیگرد قانونی مصون کنند. بنابراین اینکه بگوییم آیا وزارت نیرو می‌تواند چنین کاری کند یا نه، به گفته من و شما ارتباطی ندارد و تنها به مجموعه‌ای که چنین مصونیتی دارد باز می‌گردد که کار خود را انجام می‌دهد و اگر چنین تصمیمی بگیرد، بله، این کار را هم انجام می‌دهند.»